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制宪者亦将多层级间接选举制度视作因为当时举行直接选举存在困难而作的一种过渡时期权宜性安排，并不将其视为一项应当坚持的原则。

而后者的依据则是上位规范的效力，如《宪法》第67条第7、8项规定的，常委会有权撤销国务院与地方人大同宪法、法律相抵触的规范。[7] 缪天舒选注：《宋元学案》，商务印书馆1928年版，第230页。

胡锦光教授是在讨论合宪性审查时为数不多的注意两机关差异的研究者。参见许安标：《坚持正确监督、有效监督——新时代加强改进人大监督工作的实践与探索》，载《中国法律评论》2021年第5期。[2] 参见胡锦光：《论我国合宪性审查机制中不同主体的职能定位》，载《法学家》2020年第5期。不论是哪一级机关，只要诉诸规范，那么构成最终判断依据的就是所据规范的效力，而非监督机关的政治地位的优先性。[4] 参见翟小波：《论我国宪法的实施制度》，中国法制出版社2009年版，第53页。

相当多的研究将二者均作为最高国家权力机关进行讨论，[57]忽视了两机关关系的维度，这也导致对宪法监督的讨论未能充分注意到两机关宪法监督权的差异化构造。1978年宪法修改时，修宪报告就特别指出人民群众要通过学习宪法，不断提高政治觉悟……监督宪法的实施。2.《行政复议法》对复议前置设定的规定。

该法实施后，我国的《宪法》和立法体制得到了很大发展。[16]参见陈天昊:《公正、效率与传统理念》，载《清华法学》2013年第4期。[8]参见[德]弗里德赫尔穆·胡芬:《行政诉讼法》，莫光华译、刘飞校，法律出版社2003年版，第57页。为此，行政诉讼法规定了对复议前置的容许性、设定权及设定范围。

它作为一种公权自律机制，无论从理论上还是从事实上说都产生于高权行政内部。[47]《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》，[2005]行他字第4号，2005年2月24日发布。

从对省级计划生育条例的检索统计发现，各地的地方性法规普遍偏好设定复议前置。[7]从第23条的规定来看，它既没有采用强制前置说也并非采用合理衔接说。[11]参见王名扬:《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第521页。基于行政法规名称中的中华人民共和国有着特别意义，本文使用全称。

因此，另9件行政法规设定复议前置也值得理解。《放射性同位素与射线装置放射防护条例》分别规定了卫生、环境行政处罚，各计１种。[35]我国1980年后的18部/件税收法律、行政法规都设定了税收征缴争议的复议前置，其中《税收征收管理暂行条例》（1986）设定了税收行政处罚争议的复议前置。现代化成为国家和社会的共同之梦，经济发展成为公权合法性的重要表征，私营经济获得了1988年宪法修正案的承认。

在缺乏判例指导的情况下，行政行为的专业性和裁量性就显得过于原则。但是，它们只能规定选择复议以及行政复议的组织和程序规则。

《行政诉讼法》对法律、法规复议前置设定的授权，没有像德国、日本行政诉讼法那样通过复议前置的行政争议类型加以限制，也就是说法律、法规可以把任何类型的行政争议设定为复议前置。[40]叶必丰:《执法权下沉到底的法律回应》，载《法学评论》2021年第3期。

[29]如《北京市城市建设规划管理暂行办法》（1984）第27条、《广州经济技术开发区土地管理试行办法》（1985）第21条和《广东省统一发票管理办法》（1985）第16条等。1992年的《税收征收管理法》保留、统一了税收征缴争议的复议前置并持续至今，此后的其他税收法律、行政法规都不再规定。自《海关法》（1987）以来，对关税征缴一直实行复议前置。第二，基于《行政诉讼法》（1989）以复议前置为例外的原则性限制，授予法律、法规的复议前置设定权并未过度使用。[37]参见广东省惠州市中级人民法院（2001）惠中法行终字第41号行政裁定书（罗培金诉民政收容行政行为案），广东省深圳市中级人民法院（2013）深中法行终字第311号行政裁定书（李成学诉市场监督行政处罚案）。行政机关在未履行政府信息公开法定职责时也可构成默示的未履行法定职责。

[25]《中华人民共和国航道管理条例》（1987）《中华人民共和国公路管理条例》（1987）《电力设施保护条例》（1987）《中华人民共和国水路运输管理条例》（1987）《中华人民共和国尘肺病防治条例》（1987）《麻醉药品管理办法》（1987）《开发建设晋陕蒙接壤地区水土保持规定》（1988）《精神药品管理办法》（1988）《医疗用毒性药品管理办法》（1988）。同一部门的某类行政行为设定为复议前置，会影响到该部门另一类行政行为复议前置的设定。

取消卖淫嫖娼收容教育决定争议的复议前置，系因所依据的法律被废止，而非改为选择复议。同时，设定复议前置法律依据上的改弦易辙还将导致行政复议与行政诉讼关系的不确定性。

结论对前置复议和选择复议可以由《行政复议法》统一规定。该规定中并没有表明复议的文字，所称的争议也不一定是行政争议，行政机关的处理不是复议，对行政机关处理后不服则可直接起诉。

《行政复议法》按行政行为类型+属性设定复议前置是一个重大进步。[42]又如，《道路交通事故处理办法》（1991）第22条规定：当事人对交通事故责任认定不服的，可以在接到交通事故责任认定书后十五日内，向上一级公安机关申请重新认定。[39]参见杨伟东:《复议前置抑或自由选择——我国行政复议与行政诉讼关系的处理》，载《行政法学研究》2012年第2期。比如，《北京市计划生育条例》（1991）第42条设定的复议前置范围包括征收社会抚育费、经济限制和行政处罚决定的争议。

[45]同前注（44），[美]理查德·J·皮尔斯书，第937页。之所以选择省级而未包括其他地方性法规，是因为减少上位法和变通立法的因素，目的也在于较容易地判断设定。

[46]《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》，法释[2003]5号，2003年2月25日发布。随着行政诉讼的发展，最高人民法院逐渐取得了行政诉讼或监督行政的主导权。

如果第十一条规定的未履行法定职责包括默示的未履行法定职责，则第23条就没有必要再列举规定政府信息不公开。第三，行政诉讼法规定复议前置的设定范围。

这些主管部门的行政争议曾经大多实行复议前置。在传统公共权力领域，对许多行政行为引发的争议并未允许通过诉讼解决，因而也无所谓复议前置。对可诉行政行为则设定了许多复议前置。复议前置以前置为重心，把行政复议作为行政诉讼的法定必经程序，为公民行使诉权、为法院行使案件主管权设定了法定条件，是行政诉讼制度的组成部分。

对第十一条规定的未履行法定职责可以有两种解释。1994年的《广告法》规定行政处罚争议为选择复议。

2014年，《国家安全法》修改为《反间谍法》，对根据该法所作的行政处罚、行政强制和行政许可争议全部实行复议前置。因此，不应该在没有法律、法规依据的情况下仅通过解释扩大复议前置的范围，只有法定行政不作为才需要复议前置。

《社会保险费征缴暂行条例》（1999）设定的税务行政处罚争议的复议前置，一直得以保留。对行政争议的解决不仅要依靠行政复议，而且要贯彻司法最终原则。